Caliny Pinheiro dos Santos Cavalcante
UMA INVESTIGAÇÃO SOBRE POSSÍVEIS MUDANÇAS NO COMPORTAMENTO DOS INADIMPLENTES DE TRANSFERÊNCIAS GOVERNAMENTAIS: UMA ANÁLISE DOS RESULTADOS DAS AUDITORIAS DA CGU DOS ÚLTIMOS CINCO ANOS.
Artigo Científico apresentado à Universidade Vale do Acaraú como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Auditoria, sob orientação da Profa. Ms. Lorêta Maria Craveiro Milhomens.
Fortaleza-CE
2011
Sumário
Resumo
Este artigo tem por objetivo identificar possíveis mudanças no comportamento dos inadimplentes das transferências governamentais voluntárias a partir da análise dos resultados das auditorias em Tomada de Contas Especial – T.C.E encaminhas à Controladoria Geral da União - CGU entre os anos de 2006 e 2010. Trata-se de um estudo quantitativo e qualitativo, de natureza dedutiva, que se utilizou, tanto de pesquisa bibliográfica como de pesquisa documental. Dos exames percebeu-se que embora fosse de se esperar que os avanços na legislação relativa à controle e transparência, a exemplo da Lei Complementar 101/2000, fossem sentidos nos resultados das auditorias da CGU como, por exemplo, uma redução no número ou no volume de recursos envolvidos nas T.C.E’s, percebeu-se, das análises realizadas, que ainda não é possível observar, pelo menos no período examinado, um indicativo de mudança relevante no comportamento do inadimplente dessas transferências governamentais. Houve até um aumento no volume de recursos envolvidos nas T.C.E’s. Por outro lado, esse aumento pode ter uma razão positiva, a de que uma maior eficiência por partes dos órgãos de controle, no caso específico, por parte da CGU, pode ter gerado esses resultados. Foi possível perceber também que, a auditoria governamental revelou-se um interessante instrumento de avaliação do comportamento social, principalmente daqueles que gerem os recursos públicos.
PALAVRAS- CHAVES: Prestação de contas, convênios, contratos de repasse, tomada de contas especial, auditoria.
Introdução
O fenômeno da corrupção é mundial. Na América Latina e em especial no Brasil este é bastante preocupante. O controle dos gastos públicos, realizado especialmente pela auditoria governamental, tem enfrentado desafios para detectar com maior precisão os casos de fraudes cometidos contra a Administração Pública. O baixo número de auditores faz com que, em nosso país, as irregularidades sejam detectadas quando chegam a um montande de milhões de reais ou por denúncias de participantes insatisfeitos com o esquema, não por um processo sistemático de auditoria. Segundo Bueno (2009): “as nações com menor índice de corrupção são as que têm o maior número de auditores e fiscais formados e treinados”. Nos países efetivamente auditados, a corrupção é detectada no nascedouro da fraude ou quando ainda é pequena em volume de recursos. Tendo como efeito importante a indicação dos eventuais culpados possibilitando a sua punição.
Os desafios enfrentados pela auditoria governamental devem-se ao fato da evolução contínua dos métodos utilizados para a realização de fraudes. Isso tem levado os auditores a aperfeiçoarem suas ferramentas para detecção de ilícitos. Concomitantemente a isso, a criação de políticas anticorrupção de natureza diversificada (preventivas, repressivas, educacionais, legislativas, institucionais e processuais) faz-se necessária para o controle dos gastos públicos.
A mudança de comportamento da sociedade brasileira em função de estar cansada dos vários escândalos de corrupção provocaram uma transformação do cenário político e grandes conquistas ocorreram. Nas palavras de Di Pietro (2007): “a finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade”.
Podendo ser interno e/ou externo. Um controle administrativo eficaz auxilia o bom gestor e ainda ajuda na punição dos ímprobos e negligentes.
A Constituição Federal de 1988 inovou com a ampliação dos poderes do Tribunal de Contas da Uniao – TCU, que auxilia o Congresso Nacional no controle externo, fiscalizando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do próprio Legislativo. Entende-se como controle externo a subdivisão do controle administrativo executado pelos Poderes Legislativos e Judiciário ou pela própria sociedade. Podendo também ser interno, quando exercido pelo próprio Poder que pratica o ato fiscalizado.
A atual Carta Magna brasileira tambem prevê sistema de controle interno de cada poder. Criada apenas no ano de 2001 a Controladoria Geral da União – CGU trouxe grande avanço nesse sistema dentro do Poder Executivo. A CGU é o órgão do Poder Executivo Federal responsável, entre outras, por fazer auditorias e fiscalizações para verificar como o dinheiro público está sendo aplicado. Tomando conhecimento dessas irregularidades, a CGU dará o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber e dará ciência ao Tribunal de Contas da União.
As irregularidades mencionadas referem-se, dentre outras coisas, à aplicação das transferências voluntárias (convênios, contratos de repasse ou instrumento congênere) em que os convenentes ou contratados recebem os recursos e devem prestar conta. Quando os concedentes ou contratantes identificam irregularidades nessas prestações de contas eles organizam as chamadas Tomadas de Contas Especiais – T.C.E´s e encaminham para a CGU onde são auditadas. Confirmadas essas irregularidades, a CGU envia essas T.C.E´s ao TCU para julgamento e apuração dos responsáveis.
É nesse contexto que o presente artigo foca na investigação sobre possíveis mudanças no comportamento dos inadimplentes de transferências governamentais, a partir de uma análise dos resultados das auditorias em T.C.E’s encaminhadas à CGU entre os anos de 2006 a 2010.
O presente trabalho tem o propósito de oferecer uma visão do assunto, sem a pretensão de esgotá-lo, tendo em vista que, diante da diversidade de casos e aspectos em que se insere o tema, muito há que se pesquisar.
1. Controle da Administração Pública
O presente artigo foca nas auditorias realizadas pela Controladoria Geral da União, como já dito anteriormente, órgão de controle interno no Poder Executivo. Contudo, não há como falar em controle interno sem antes discorrer, ainda que de forma genérica, sobre o controle da Administração Pública.
O controle na Administração Pública tem como objeto a avaliação dos programas governamentais, avaliação da gestão pública e avaliação da execução orçamentária. Diversas são as classificações doutrinárias do controle da Administração Pública, extraída da obra de Di Pietro (2007), segundo a posição do órgão controlador decorrem duas espécies de controle, o externo e o interno.
Controle externo é o realizado pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio do tribunal de Contas, conforme o caso. Tem por finalidade verificar se os atos administrativos são oportunos e convenientes e se preenchem os requisitos e os objetivos da lei. Podendo solicitar as providências do Ministério Público ou, ainda, poderá sustar o ato com o fundamento nos artigos 49, V e 71, §1º, da Constiuição Federal de 1988, respeitando o devido processo legal e a ampla defesa, direitos consignados pelos incisos LIV e LV, do artigo 5º, da Constituição, sem prejuízo da parte interessada recorrer ao Judiciário, com supedâneo no princípio da inafastabilidade da jurisdição.
Controle interno é o controle exercido por órgão da própria Administração. É, pois, aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração, devendo ser um auxiliar do controle externo, atuando como articulador entre as ações administrativas e a análise da legalidade. Tem como escopo assegurar a observância da legislação e dos programas do governo, coordenar as atividades dos distintos órgãos e harmonizá-los com as demais, avaliar a atuação dos órgãos supervisionados, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e sua economicidade.
O controle interno foi explicitamente introduzido no ordenamento jurídico nacional pelo disposto nos artigos 75 e 76 da Lei federal nº 4.320/64, que foi recepcionada pela Carta Magna de 1988, positivando a exigência de um controle interno sistematizado para cada um dos Poderes, de forma integrada, servindo de apoio ao órgão institucional de controle externo. Daí, a necessidade de que o controle interno desempenhe um papel com maior abrangência gerencial, inclusive sob o ponto de vista de reguardar a integridade moral dos gestores públicos, denominado de sistema de controle interno.
Disto, é fundamental a existência de um órgão específico para exercer o controle das atividades desenvolvidas pelas instituições, em regra denominado controladoria. Almeida et al (2006, p. 346) ensina que a “controladoria é por excelência uma área coordenadora das informações sobre gestão econômica”, e tem como missão “assegurar a otimização dos resultados econômicos da organização”.
A CGU tem a competência de assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto as assuntos atinentes a defesa do patrimônio público, ao controle interno, a auditoria pública, a correição, a prevenção e ao combate a corrupção, as atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública federal.
Aliado do controle interno oficial, há também uma crescente conscientização da opinião pública quanto a necessidade do exercício da fiscalização sobre o uso do erário público, nascida a partir da promulgação da Constituição de 1988, que introduziu no País uma nova modalidade de controle da Administração Pública, ainda incipiente, mas emergente, o controle social. Muito tem se falado no controle social, notadamente, nos momentos em que a sociedade brasileira assiste, perplexa, os descaminhos dos recursos públicos em escândalos que, de forma recorrente, suscintam questões sobre a efetividade da atuação do controle oficial e a necessidade de maior envolvimento da população na fiscalização dos gastos. Segundo Côrtes (2003), no âmbito do TCU, o estímulo ao controle social passou a integrar o rol de objetivos institucionais estabelecidos pelos planos estratégicos editados a partir de 2003, dando ensejo à realização de diversas ações para seu fortalecimento.
Os direitos conquistados somente se consolidam quando efetivamente usufruídos. É nesse contexto que surge o controle que, como uma das funções administrativas tradicionais, consiste na verificação do cumprimento das ações planejadas e no alcance dos objetivos colimados. Este termo, aliado à expressão “social”, indica “uma dimensão estratégica da participação cidadã, que não se reduz à participação eleitoral; é uma forma de exercer ativamente a cidadania, de tornar efetivos os direitos já consagrados em leis e construir novos direitos, através de instrumentos já conquistados” (TEIXEIRA apud CÔRTES, 2003, p. 116).
2. Tomada de Contas Especial
2.1 Definição
A Tomada de Contas Especial é o procedimento segundo o qual a Administração Pública afere eventuais prejuízos sofridos por mau uso do erário público e assim busca o ressarcimento pelos mesmos.A Instrução Normativa-TCU n.º 56 de 2007, em seu art. 3º, caput, define Tomada de ContasEspecial como sendo um processo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar a responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal e obtenção do respectivo ressarcimento. O artigo 63 da Portaria Interministerial do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão/MF/CGU n.º 127/2008 estabelece que Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato ressarcimento.Na definição do objetivo da Tomada de Contas Especial, como bem pontua Fernandes (1998): “é apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário; certificar a regularidade ou irregularidade das contas e identificar, no âmbito da Administração Pública, lato sensu, o agente público responsável".
Considerando que o processo de T.C.E é uma medida de exceção e como tal, somente deve ser instauradopara apurar responsabilidade por ocorrência de dano, conforme o constante do art. 3º da IN/TCU n.º 56/2007 que dispõe sobre instauração e organização de contas especial. No mesmo artigo, § 1º da citada IN/TCU n.º 56/2007, deixa claro que é imprescindível, antes da abertura da Tomada de Contas Especial, que a autoridade competente do órgão ou entidade esgote todas as medidas administrativas internas objetivando a obtenção do ressarcimento pretendido.
Para tanto, como assevera Firme (2002): “é essencial evitar as falha formais e materiais que exsurgem, principalmente, da falta de conhecimento do procedimento de tomada de contas especial, de maneira a afastar as nulidades que acabam por tumultuar o processo de controle”. Destarte, é imprescindível entender as vicicitudes que impulsionam a T.C.E.
Utilizado como instrumento de controle, o objetivo principal da T.C.E não é outro senão o de proporcionar a autotutela administrativa. Para clarificar, é conveniente sabermos o conceito de controle consignado aqui descrito por Gasparini (2000): “é a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente”. De acordo com Firme (2002), isso significa dizer que por meio da T.C.E a Administração Pública tem a oportunidade de visualizar os atos irregulares praticados e redirecionar a gestão à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme art. 37 da Constituição Federal.
Infelizmente, o procedimento não é visto dessa forma pela maioria dos gestores, que o tem como meio de punição e, muitas vezes de mera pressão política, como se a isso se prestasse. Compreendem os menos afeiçoados ao tema, que a tomada de contas especial é simplesmente um veículo utilizado para fazer chegar as irregularidades ao Órgão de Controle Externo, sem perceber que, antes de qualquer coisa, é instrumento fabuloso de controle que, se adequadamente utilizado, permite ao Administrador Público manter sobre suas rédeas a gestão, de forma que, além de fazer reparar os danos porventura causados; evita reincidências e dá transparência a sua administração.
Todavia, o procedimento aqui descrito não é novidade da legislação hodierna. Jazpresente no ordenamento jurídico brasileiro há muitos anos. Passou a ter maior relevância a partir de 1967, com as significativas alterações no sistema de fiscalização financeira e orçamentária impostas pela Constituição Federal promulgada naquele ano. A atual Constituição Federal não menciona especificamente a tomada de conta especial, mas deixa prevista sua necessidade no art. 71, III, ao dizer que ao TCU compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
2.2 Pressupostos para instauração de T.C.E
Diversos são os fatos que autorizam a abertura das T.C.E’s. A começar pela omissão no dever de prestar contas, em sendo a prestação de contas um dever constitucional, o que vai acarretar a punição do agente é a sua falta para com o dever previsto na norma que exigia uma atuação, e não o prejuízo propriamente dito. Há também as irregularidades na aplicação dos recursos, no qual o agente emprega dinheiro, bens ou valores em fim diverso do inicialmente previsto em lei orçamentária, instrumento de contrato, convênio ou outro ato jurídico formal, que resultem prejuízo ao Erário, o que pode redundar ainda no não cumprimento do objeto conveniado. Os prejuízos causados por servidor ou empregado público, também se inserem no rol, devendo ser precedido de processo administrativo ou judicial que aponte a responsabilidade bem como apure o prejuízo. A não aprovação da prestação de contas é ainda um dos fatos que autorizam a abertura de T.C.E. Há a irregularidade praticada por bolsista, na cobrança de procedimentos do SIA/SUS e AIH. Por fim, podem se inserir na lista dos fatos que podem ser objeto de T.C.E a não aplicação dos recursos no mercado financeiro e a não aplicação dos recursos da contrapartida.
Na hipótese da ocorrência de qualquer das situações citadas, o procedimento de instauração das contas deverá ser precedido de providências saneadoras por parte do Concedente e da notificação do responsável, assinalando-se prazo de, no máximo, trinta dias para que este apresente a prestação de contas ou recolha o valor do débito imputado, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, bem como as justificativas e alegações de defesa julgadas necessárias, nos casos em que a prestação de contas não tenha sido aprovada conforme disposto no art. 56 § 1º, da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n.º 127/2008.
Mesmo sendo um instrumento de controle, não se pode afirmar que a tomada de conta especial seja invariavelmente um procedimento de apuração de responsabilidade civil de quem esteja obrigado a prestar conta, pois pode haver ilicitude sem dano. Em alguns casos, não se faz necessária a instauração de T.C.E´s , quando o dano for imediatamente ressarcido e não ficar caracterizado a má-fé do agente causador. Há também a previsão do encerramento da T.C.E quando houver ressarcimento integral do dano ou reposição do bem pelos responsáveis; reaparecimento ou recuperação do bem extraviado ou danificado e por último, quando houver ausência de prejuízo.
2.3 Situações que dispensam a instauração de T.C.E
O processo de Tomada de Contas Especial não deve ser instaurado em substituição a procedimentos disciplinares destinados a apurar infrações administrativas, tão pouco para obter o ressarcimento de valores pagos indevidamente a servidores. Nos casos de prejuízo causado por terceiros, por descumprimento de cláusula contratual legitimamente acordada, exceto quando verificado ato ilícito decorrente de ação ou omissão de agente público, também é vedado. Transcorridos dez anos desde o fato gerador, sem prejuízo de apuração da responsabilidade daqueles que tiverem dado causa ao atraso, salvo por determinação em contrário do Tribunal de Contas da União (§ 4° art. 5° da IN/TCU n° 56/2007), a TCE não poderá ser instaurada. Neste último, o caso o valor do dano atualizado monetariamente seja inferior ao limite fixado pelo Tribunal para encaminhamento de tomada de contas especial ou quando houver o recolhimento do débito no âmbito interno ou a apresentação e a aprovação da prestação das contas, desautoriza igualmente a abertura de T.C.E.
1.4 Do encaminhamento do processo ao TCU
O ato de instauração, que deve ser revestido das formalidades adequadas, sob pena de nulidade, deve ser devidamente assinado por autoridade competente, se formalizar por meio de portaria ou decreto, nominar os membros da comissão, evidenciar o objeto das apurações e ser publicado pelo órgão de imprensa oficial.
O processo de T.C.E é instaurado no âmbito da entidade concedente dos recursos transferidos por meio de convênio, contrato de repasse ou instrumento congênere, ou onde ocorreu o dano ao Erário e, após concluído, é encaminhado ao Controle Interno para fins de certificação das contas. Se o processo estiver em condições de ser levado a julgamento pelo TCU, serão expedidosRelatório, Certificado de Auditoria, Parecer do Dirigente do Controle Interno e Minuta do Pronunciamento Ministerial. Posteriormente, será encaminhado ao Ministro de Estado supervisor para o respectivo Pronunciamento e enviado pelo Ministério ao TCU, para julgamento, concluindo-se a fase interna da T.C.E. Donde extrai-se que a T.C.E não é julgada pela autoridade administrativa que a instaura. A T.C.E será encaminhada quando o valor do dano, atualizado monetariamente, for igual ou superior a R$ 23.000,00 (vinte e três mil reais), conforme disposto art. 11 da IN TCU N 56/2007.
Contudo, conforme disposto no § 3º do art. 5º da IN TCU n.º 56/2007 quando o somatório dos diversos débitos de um mesmo responsável perante um mesmo órgão ou entidade exceder o citado limite, a autoridade administrativa federal competente deverá consolidá-los em um mesmo processo de tomada de contas especial.
Diz o art. 70 da CF/88 que cabe ao TCU exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades de administração direta e indireta, quanto a legalidade, a legitimidade e a economicidade. Com isso, qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU.
3. Transferências voluntárias
Na definição do Tesouro Nacional transferências voluntárias são os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas do Governo.
Existem dois instrumentos que podem ser utilizados para a formalização das transferências voluntárias: o termo de convênio e o contrato de repasse.
Convênio é qualquer instrumento que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da Administração Pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco com duração certa, em regime de mútua cooperação (IN 01/97 – STN, art. 1º, caput, e § 1º, I) A IN nº 3/1993 foi revogada pela IN nº 3/2003.
Diz-nos o art. 1°, § 1 , inciso II, do decreto n° 6.170 que o contrato de repasse, é o instrumento utilizado para a transferência de recursos da União para Estados, Distrito Federal ou Municípios, por intermédio de instituições ou agências financeiras oficiais federais, destinados à execução de programas governamentais.
Dessa forma, as agências financeiras oficiais representam a União para execução e fiscalização das transferências de recursos da União, a qualquer título, a Estados, Distrito Federal ou Municípios.
A figura desse instituto tem sido prevista nas lei de diretrizes orçamentárias. Para operacionalizar esse instrumento, o Poder Público concedente acorda termo de cooperação com a instituição ou agência financeira oficial federal escolhida, que passa a atuar como mandatária da União.
Formalizado o termo de cooperação, a transferência dos recursos será feitaatravés de contrato de repasse, do qual constarão as previsões dos direitos e obrigações das partes, prevendo ainda a obrigatoriedade de prestação de contas perante o Ministério competente para a execução do programa ou projeto.
Essa figura jurídica vem sendo utilizado pelo Governo Federal preferencialmente para execução de programas sociais nas áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura urbana, esporte, bem como nos programas relacionados à agricultura.
As normas aplicáveis aos convênios aplicam-se, no que couber, aos contratos de repasse.
Dessarte, a lei 8.666/93 que regulamenta os convênios é norma de refêrencia para a realização do contrato de repasse. Para melhor aclarar o dito, o artigo 116 desta norma diz que aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
O contrato de repasse é um instrumento congênere vez que trata de transferência de recursos de um Poder Público para instituição credenciada para gerir aquela pecúnia.
Diante dessas definições suscintas, mas necessárias às conclusões de nosso estudo, passaremos a analisar quadros que constam informações coletadas a partir do relatório anual das T.C.E’s certificadas pela CGU o qual serviram de objeto para o nosso estudo.
4. Metodologia
Este é um estudo quantitativo e qualitativo, pois pretende, a partir da análise quantitativa da base de dados da CGU, na internet, fazer inferências sobre o comportamento daqueles que foram objetos das tomadas de contas especiais auditadas pela CGU.
Trata-se ainda, de um estudo de natureza dedutiva, posto que se partiu da teoria, enfocando-se questões técnico-conceituais para, a partir daí, explicar as situações da realidade.
Foram realizadas pesquisas do tipo bibliográfica e documental. Bibliográfica porque contou com o exame de livros, artigos e trabalhos científico, e documental, pelas análises realizadas nos relatórios da CGU.
Quanto ao processo de coleta de dados, deu-se a partir de dados secundários, disponíveis na internet.
No sítio da CGU, são vinculados relatórios com informações sobre o resultado das auditorias realizadas. Os dados estão dispostos sob a forma de tabelas, contendo diversas informações, dentre elas, o nome do ministério de onde se originou a transferência, a unidade gestora, a unidade executora, o valor original com que se deu o convênio ou congênere, o motivo da instauração do processo de Tomada de Contas Especial e outras informações correlatas.
As tabelas disponibilizadas pela CGU foram convertidas em planilhas eletrônicas, processadas e analisadas, utilizando-se para isso, o programa de computador do MSExcel. Foram feitos exames com o uso da estatística descritiva, tanto de medidas de tendência central como de medidas de dispersão.
Quanto a metodologia qualitativa, utilizou-se a Análise de Conteúdo. Análise de Conteúdo, conforme Bardin (1977) é um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando a obter por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores quantitativos ou não, que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/percepção (variáveis inferidas) das mensagens.
Essa metodologia permite a realização de inferências sobre o objeto investigado. Tais inferências permitiram deduzir se houve mudança no comportamento do tomador, bem como, possíveis razões que expliquem os resultados.
5. Resultados e Análises
Os dados coletados foram classificados conforme o Ministério envolvido na liberação dos recursos. Dos resultados, verificou-se que nos últimos cinco anos, o Ministério da Saúde foi o órgão que mais transferiu recursos que sofreram T.C.E’s. Esses valores somaram um volume de R$1.237.447.808,71, cerca de 30% de todos os recursos em questão, seja através de convênio, seja através de contrato de repasse. Esses resultados mostram um maior volume de gastos com a saúde pelo governo federal, além das destinações constitucionais previstas. Mostra ainda, a preocupação do governo com essa área que é muito precária no Brasil.
Em segundo lugar, ficou o Ministério da Integração Nacional. Quanto a essa informação, vale lembrar que a área de atuação desse ministério é principalmente o semi-árido brasileiro. Essa região costuma apresentar altos índices de pobreza e analfabetismo. Essa informação deve refletir o grande volume de recursos investidos na região, entretanto, outro fator que não pode ser desprezado é que a baixa qualidade da educação pode ter contribuído para o grande número de T.C.E´s. A instauração, como se viu, é ensejada por questões técnicas, e muitas vezes não há, nessa região, um bom número de profissionais preparados para elaborarem os processos de prestações de contas. Esses processos seguem uma rígida e complexa legislação, que envolve leis, decretos e até instruções normativas conjuntas de mais de um ministério.
Verificou-se também, conforme apresentado no quadro 2 (anexo nº 1), que o exercício de 2010 foi o que mais teve recursos envolvidos em T.C.E´s, alcançando uma soma de R$ 1.684.299.905,65, conforme pode ser observado no quadro 1.
Examinando-se então o gráfico 1 (anexo nº 2), percebe-se claramente uma tendência ascendente pois o ângulo de inclinação da reta de tendência central mostra-se bem acentuado, indicando um aumento longitudinal no volume de recursos, entretanto, observando-se esses mesmos dados na perspectiva do número de T.C.E´s instauradas nos últimos 5 anos, o que se observa é apenas uma pequena variação. Isso ocorre porque as variações no número de ocorrências acabam se compensando e anulando o efeito de qualquer tendência. Para observar isso basta olhar para a curva de tendência apresentada no gráfico 2 (anexo nº 2), que é o gráfico que mostra a evolução no número de T.C.E´s. Praticamente não há inclinação na reta.
O aumento apresentado no gráfico 1 (anexo nº 2) pode ser explicado tanto pelo aperfeiçoamento de técnicas de auditorias da CGU, quanto pelo maior controle sobre os recursos públicos empregados e ainda pela atualização monetária de valores antigos.
Pode-se observar no quadro 2 (anexo nº 1), que praticamente não há uma tendência, nem de subida nem de queda, muito embora o ano de 2010 mostre uma pequena redução.
A média de T.C.E´s instauradas no ano foi de 1182 com um desvio padrão de 181, apenas 15% de variação em relação à média. Ou seja, ouve um aumento no volume que não foi acompanhado pelo aumento no número de T.C.E´s instauradas. Significa que as T.C.E´s instauradas foram envolvendo volumes cada vez maiores de recursos. Observando-se o quadro 2 (anexo nº 1) percebe-se que o ano de 2010 nem mesmo foi o que apresentou o maior número de e houve até uma redução em relação à 2009. O aumento no valor das T.C.E´s pode ser explicado pelo aperfeiçoamento das técnicas de auditorias no processo de seleção das contas auditadas, com a observação da relação custo x benefícios. Por outro lado, a redução no número de T.C.E´s pode ser um indicativo de início de uma mudança de comportamento, quer de adequação à liturgia processual, quer de ordem sociológica, de conscientização e ética.
Observando-se o quadro 3 (anexo nº 3), que mostra a distribuição de T.C.E´s por motivos, nota-se que o maior número de T.C.E´s se refere à omissão no dever de prestar contas. O fato de ser esse o motivo com maior incidência demonstra que ainda há, no Brasil, um descaso com o uso do recurso público. Apesar das muitas normas aprovadas, existe uma parte da população que quer crer que pode usar esses recursos sem a necessidade de prestar contas. Conforme mostra o quadro 3 (anexo nº 3), durante os últimos 5 anos foram 1854 T.C.E´s instauradas por esse tipo de infração. Mesmo que indiretamente, isso reflete uma sensação de impunidade, por parte dos gestores e funciona como um estímulo à novas infrações.
O dado sobre a omissão de prestar conta torna-se ainda mais emblemático da realidade brasileira quando se observa que das 1854 T.C.E´s instauradas por esse motivo, 642 referem-se a recursos que tiveram origem no Ministério da Educação. Dado o nível de formação das pessoas envolvidas com esse ministério é de se esperar que o dever de prestar conta já houvesse alcançado um nível de institucionalização, entretanto, a pesquisa informa justamente o contrário.
Vale ainda salientar o volume de recursos cujas comprovações de despesas foram glosadas, alcança o impressionante montante de quase 1 bilhão de reais em recursos do povo (quadro 3, anexo nº 3, linha 1, “Impugnação total/parcial de despesas”). Esse é o volume financeiro empregado de forma contrária a lei. Grande parte desses recursos poderiam ter tido uma aplicação legal, suprimindo inúmeras demandas da população brasileira.
Ainda analisando-se os motivos que levaram às instaurações das T.C.E´s, nota-se, no quadro 4 (anexo nº 4), uma relevante redução no número de T.C.E´s instauradas pelo motivo, “irregularidades na aplicação de recursos público”. Tal informação indica que a despeito dos desafios enfrentados pelos órgãos de controle, o trabalho dos muitos profissionais, comprometidos com suas funções, tem surtido efeitos, quer afastando os maus empregadores de recursos públicos, quer educando aqueles que procuram trilhar por um uso correto.
Por último, vale analisar o quadro 5 (anexo nº4) que apresenta a distribuição do número de T.C.E´s por região. Note-se que a Região Nordeste é a que apresenta o maior número. Esse valor pode ser explicado pelo maior número de convênios, contratos e congêneres firmados na região.
Considerações finais
O constituinte brasileiro teve a iniciativa de prever na Constituição Federal o controle externo e interno da Administração Pública como forma de salvaguardar os interesses da coletividade.
Assim surgem os Tribunais de Contas, os quais em conjunto com as Câmaras dos Vereadores, Assembléias Legislativas e Congresso Nacional, tem como missão a de fiscalizar as contas dos gestores públicos, averiguando o fiel cumprimento dos compromissos de despesas e a justeza das prestações de contas.
Nisso a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), veio como fonte inovadora e ao mesmo ratificadora do ordenamento jurídico na parte de finanças públicas, dando instrumentos necessários, bem como princípios para a fiscalização do uso de recursos públicos com o afã de moralizar a coisa pública.
A tomada de conta especial que ganhou nova cor e força com a Carta Magna de 1988, tornou-se um dos equipamentos mais eficazes para a verificação do cumprimento de convênios e contrato de repasses, sendo utilizada amplamente para vistoriar e corrigir transferência diretas ou indiretas de recursos públicos entre entes da federação ou para entidades que exerçam função de caráter público.
Diante desses conceitos e analisando as tomadas de contas especiais dos últimos cinco verificou-se que a T.C.E ’s tiveram aumento.
Tal fato leva a crer que a falta de seriedade na aplicação dos recursos públicos ainda está latente e que por outro lado, há maior rigor, nos dias de hoje, por parte dos órgãos de controle externo, assim como a participação da tecnologia da informação como aliado imprescindível.
Mas o fato de um grande volume de recursos terem sido empregados de forma irregular nos leva a indagações sobre a ética na gestão dos recursos públicos. Como assevera Santos (2005): “a Ética parece não estar enraizada na cultura organizacional das organizações públicas brasileiras, limitando-se, na maior parte das vezes à existência de normas de “quarentena” ou à existência de Códigos de Ética sazonais ou mesmo inconsistentes”. Nisso, todo o arcabouço legal e normativo que deveria embasar uma correta aplicação de recursos públicos e uma eficiente política de projetos governamentais não consegue assegurar que sejam atingidos parâmetros esperados de eficácia, eficiência, economicidade, efetividade e evolução social.
Das análises realizadas percebeu-se que ainda não é possível observar, pelo menos no lapso temporal de cinco anos, uma mudança relevante no comportamento do convenente ou contratado inadimplente. Era de se esperar que os avanços na legislação representassem também uma mudança de postura por parte desse público.
Por outro lado, observou-se que os números mostraram o trabalho que vem sendo realizados pelos órgãos de controle e em especial pela CGU. Um dos motivos que contribuíram para esses resultados é a moralidade na prática do concurso público. Esse fenômeno, junto com os bons salários oferecidos pelo serviço público, tem levado jovens competentes para funções de auditoria e isso tem se revestido em resultados. A continuar esse trabalho, acredita-se que os próximos estudos encontrarão resultados diferentes.
Outra interessante e relevante conclusão do estudo é que a auditoria, no caso específico, a auditoria governamental, tem se revelado um importante instrumento de avaliação do comportamento social. Daqueles que trabalham, usam e empregam recursos públicos.
Referências bibliográficas
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_________. Secretaria do Tesouro Nacional. Instrução Normativa nº 3, de 25.09.2003. (Altera a Instrução Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 1997, que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira) Brasília. DOU, 30 set 2003
_________. Secretaria do Tesouro Nacional. Instrução Normativa nº01, de 15.01.1997 (Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou a realização de eventos). Brasília. DOU 31 jan 1997. Alterada pela IN-STN03/03 de 25.09.03
_________. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativanº 56, de 05.12.2007 (Dispõe sobre instauração e organização de tomada de contas especial) . Brasília. DOU, 11 dez 2007. art. 3º e art. 11º
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ANEXO
Anexo 1
| Ministérios | Valor das T.C.E´ s |
| MS - Ministério da Saúde | 1.237.447.808,71 |
| MI - Ministério da Integração Nacional | 789.192.409,85 |
| MTE - Ministério do Trabalho e Emprego | 390.369.580,90 |
| MF - Ministério da Fazenda | 350.237.201,19 |
| MEC - Ministério da Educação | 280.822.188,76 |
| MP - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão | 204.036.135,74 |
| MMA - Ministério do Meio Ambiente | 137.681.120,12 |
| MinC - Ministério da Cultura | 118.980.410,03 |
| MPS - Ministério da Previdência Social | 88.284.728,05 |
| MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia | 87.749.963,38 |
| MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome | 70.688.537,15 |
| MDA - Ministério do Desenvolvimernto Agrário | 57.424.088,85 |
| MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento | 49.666.141,28 |
| ME - Ministério do Esporte | 45.231.129,94 |
| MCid - Ministério das Cidades | 40.838.117,21 |
| MJ - Ministério da Justiça | 34.701.251,07 |
| MTUR - Ministério do Turismo | 28.304.715,24 |
| MC - Ministério das Comunicações | 26.528.704,13 |
| MT - Ministério dos Transportes | 26.180.077,29 |
| MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior | 8.416.462,09 |
| PR - Presidência da República | 2.256.045,16 |
| MME - Ministério das Minas e Energia | 581.614,56 |
| MT - Ministério do Transportes | 476.486,31 |
| MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social | 440.448,63 |
| MJ - Ministérioda Justiça | 370.367,07 |
| MET - Ministério do Esporte e Turismo | 123.224,00 |
| Total geral | 4.077.028.956,71 |
| Ano | Número de T.C.E´ s | Recursos Envolvidos |
| 2006 | 1020 | 411.585.529,19 |
| 2007 | 1456 | 638.456.302,37 |
| 2008 | 1060 | 640.568.761,58 |
| 2009 | 1274 | 702.118.457,92 |
| 2010 | 1102 | 1.684.299.905,65 |
| Total geral | 5912 | 4.077.028.956,71 |
Anexo 2
Gráfico 2- Distribuição do número de T.C.E´s ao longo do Tempo
Anexo 3
| Motivos de instauração de T.C.E´ s | Número de T.C.E´ s | Valores envolvidos |
| Impugnação total/parcial de despesas | 219 | 922.072.864,91 |
| Irregularidades na aplicação dos recursos | 1030 | 804.880.691,57 |
| Omissão no dever de prestar contas | 1854 | 540.583.215,77 |
| Prejuízo causado por servidor ou empregado público | 149 | 326.605.863,12 |
| Não aprovação da prestação de contas | 623 | 303.978.960,91 |
| Não cumprimento do objeto | 468 | 221.707.694,95 |
| Não cumprimento do objeto conveniado | 390 | 190.801.167,22 |
| Prejuízos causados por servidor ou empregado público | 271 | 179.257.498,62 |
| Pagamento irregular de procedimentos do SIA/SUS e AIH/ Cobrança irregular de procedimentos do SIA/SUS e AIH | 66 | 130.123.877,43 |
| Irregularidades na cobrança de procedimentos do SUS | 163 | 95.118.747,30 |
| Não execução do objeto / Execução parcial do objeto | 149 | 77.259.476,31 |
| Desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos | 18 | 67.483.806,20 |
| Irregularidade praticada por bolsista ou pesquisador | 178 | 52.767.818,68 |
| Cobrança irregular do SIA/SUS e AIH's | 38 | 45.023.141,72 |
| Não consecução dos objetivos pactuados / Consecução parcial dos objetivos pactuados | 71 | 41.250.452,47 |
| Irregularidade praticada por bolsista/pesquisador | 105 | 26.431.445,30 |
| Ocorrência de qualquer outro fato do qual resulte prejuízo ao Erário | 4 | 13.438.013,78 |
| Irregularidade praticada por bolsista | 51 | 12.649.410,70 |
| Prejuízo causado por fraude na concessão/manutenção de benefícios previdenciários | 5 | 6.646.091,85 |
| Irregularidade ou não apresentação de prestação de contas de recursos de suprimentos de fundos/cartão corporativo | 3 | 5.087.017,37 |
| Não utilização dos recursos de contrapartida pactuada / Utilização parcial dos recursos da contrapartida pactuada | 3 | 2.654.041,66 |
| Cumprimento parcial do objeto | 12 | 2.388.588,01 |
| Aprovação Parcial da Prestação de Contas | 8 | 1.886.525,96 |
| Outros | 7 | 1.636.768,64 |
| Não execução total/parcial do objeto | 9 | 1.551.523,12 |
| Não aplicação dos recursos recebidos no mercado financeiro | 4 | 1.334.220,01 |
| Não aplicação dos recursos da contrapartida | 5 | 878.034,33 |
| Impugnação total de despesas | 1 | 644.299,70 |
| Irregularidade na aplicação dos recursos | 2 | 331.057,23 |
| Ausência de ressarcimento de despesas com pessoal cedido | 1 | 184.653,00 |
| Não aplicação dos recursos no mercado financeiro | 2 | 119.437,41 |
| Não devolução de saldo do convênio | 1 | 107.457,01 |
| Irregularidades na prestação de contas | 1 | 107.380,64 |
| Não aplicação de recursos da contrapartida | 1 | 37.713,81 |
| Total geral | 5912 | 4.077.028.956,71 |
Anexo 4
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |
| 274 | 502 | 450 | 326 | 302 |
| Região | N. de TCEs |
| NE | 2650 |
| SE | 1215 |
| N | 988 |
| CO | 746 |
| S | 313 |
| Total geral | 5912 |
